四中全会司法改革是重头戏

7月29日，中共中央政治局召开会议，决定今年10月召开中共十八届四中全会，全面推进依法治国将是主要议题。

很多人注意到了此事与另一件事之间的时间联系——同一天，新华社发布消息称，鉴于周永康涉嫌严重违纪，中共中央决定对其立案审查。

一位受访学者认为，对于十八届四中全会的主题——依法治国来说，周永康案是最好不过的一个案例。它不仅回答了“权大”还是“法大”的问题，也回应了处理类似重大案件的出发点问题。

在中国的治理面临越来越复杂局面的背景下，四中全会将就依法治国带来怎样的答案，受人期待。一位曾看过这次全会决议征求意见稿的中央党校教授告诉《中国新闻周刊》，即将提交四中全会表决的决议是一个很成熟的决议，“我们已有的经验和认识，都包罗在这个文件中了。”

“重大改革要于法有据”

以中央全会的名义专题讨论依法治国，在中国共产党的历史上还是第一次。

中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全告诉《中国新闻周刊》，从历史上看，通常是党的四中和五中全会，专题讨论一些重大议题。分析人士认为，“依法治国”被置于全会主题讨论的位置，说明在新一届党中央的问题清单中，依法治国处于优先的地位。

这在十八大报告中已见端倪。该报告对法治的描述有两句话涉及核心：第一句是“全面推进依法治国”，第二句是“加快建设社会主义法治国家”。其中的两个关键词：“全面”代表幅度，“加快”代表速度。新一届中央政府对依法治国的紧迫态度，已在字里行间。

有人对十八大报告的用词作了统计，发现“法治”和“依法”都是出现频率较高的词汇，其中前者出现了18次，后者出现了21次。

在十八届三中全会上，上述对依法治国的两个关键词，均体现得非常明显。所谓“全面”，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府和法治社会一体建设；所谓“加快”，除了废除劳教制度和严格实行非法证据排除规则，最主要的突破，体现在司法改革上。

《决定》提出，要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。同时，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”

三中全会后，上述改革措施已开始在一些地方开始试点，其中司法体制改革试点颇受瞩目。在中央全面深化改革领导小组第三次会议上，审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》。《意见》对试点的内容、中央和地方的分工以及试点的步骤都作出了具体的规定，并且对制度创新提出了“可复制、可推广”的要求。

在这次会议上，习近平强调，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，都是司法体制改革的基础性、制度性措施。

在中央全面深化改革领导小组的第二次会议上，法治也是一个重要的议题。在这次会议上，习近平强调，凡属重大改革都要于法有据。“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进改革。”

到目前为止，中央全面深化改革领导小组开了三次会议，除了第一次以外，另外两次的主题都与法治有关。两次会议共审议了10个文件，其中5个事关法治，而有关司法体制改革的就有3个。

知情人士说，三中全会后各地在法治领域的试点经验，都会在四中全会上得到总结，并在此基础上形成下一步的改革方案，其中司法改革仍可能是重头戏。

“依法治国的主要问题，不在立法，而在司法”

多位受访学者表示，以司法改革作为依法治国的突破口，有很强的现实意义。“中国依法治国的主要问题，不在立法，而在司法。”中国社科院一位法学学者告诉《中国新闻周刊》。

根据全国人大的统计，截至2010年底，中国正在生效的法律、行政法规和地方性法规分别达到236件、690多件和8600多件。2011年，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布：“由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”

但在立法总体上实现“有法可依”的同时，法律实施的现状却不令人满意。在2013年的一篇文章中，中国社科院法学所所长李林将近些年的法治现状描述为“进一步，退两步”，与改革开放前20年的“进两步，退一步”形成鲜明对比。其中最为突出的表现，就是司法改革倒退和人治回潮。

一位受访学者将中国的法治现状描述为“严苛立法，普遍违法，选择执法”。他说，法律实施已经是中国法治建设上一个软肋。

最高人民法院副院长江必新，曾对立法与法律实施之间的关系进行过描述。他说，如果从工作难度和力度考虑，立法和法律实施在法治建设中的分量是1：9的关系：如果花1分力量立法，就要花9分功夫去实施。

而法律实施不如人意的一个重要原因，是司法机关的地位偏居弱势。在管理体制上，法院和检察院都是实行条块双重管理，即同一系统的上级机关和同级党委都拥有管理权，但“条”上主要在业务上进行管理，而同级的党委、政府却对其人财物拥有分配权。

受制于地方政府的司法机关，不得不从法律的实施者和政府的监督者，蜕变为政府的职能部门，为政府的执政目标服务，而法律亦蜕化为实现执政目标的一个工具。这一方面让司法机关法律实施的角色流于虚设，另一方面，地方政府在从事违法行为时，顾虑也大大减少。一位受访专家说，这种体制性的设置，让司法机关有时候不得不充当一种纵容违法的角色。

当司法机关不再是最终救济者时，大量的法外上访应运而生。而上访问题的久拖不决，又很容易成为稳定的隐患。一位受访专家说，中国的维稳难题，从某种程度上说，是对中国法治缺陷的一种报复。

“对当政者来说，当事人寻求司法救济的风险，要远远小于寻求法外救济的风险。这是司法改革的一个重要背景。”

十八届三中全会提出，要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。

分析人士认为，这一举措，有助于在法律实施上形成一种良性循环：一方面，司法机关自身“立”了起来，这有助于其回归法律实施者的本色；另一方面，其与地方政府之间的关系，从原来的依附者回归监督者，这将提高地方政府的违法成本，从而会遏制其违法行为。这是司法机关的角色回归可能带来的连锁反应。

从“发展型政府”到“法治政府”

同样基于稳定的压力，地方政府也面临着角色的调整。在过去几十年，地方政府的主要任务是发展经济，发展之路又是“摸着石头过河”，发展的过程往往伴随着对法律的突破。这背后既有改革的需要，也有政绩的需要。前者往往开拓出新的局面，而后者往往破坏了可持续发展。

最近十多年，这种发展至上的发展方式，带来了越来越多对民众权利的侵犯。中国人民大学一位受访社会学者说，在中国，城市扩张和官员升迁的过程，往往伴随着官民之间的博弈。

当这种粗放型的发展方式带来越来越大的稳定风险时，地方政府向“法治政府”的转型，就成为一种合理的选择。从“发展型政府”向“法治政府”转型的过程，就是发展的红利与风险逐渐走向平衡的过程。

这一转型，仅靠地方政府的自觉很难完成，需要中央政府的顶层设计。其中最为重要的一块，是如何设计一套不同于过去“以GDP论英雄”的考核体系。

除了司法改革，依法治国还有另外一个切入点，就是反腐。十八大以来，中国的反腐态势摧枯拉朽，但始终有一个“如何治本”的结构性问题。另外，也有人提出疑问：如何让中国的反腐走向常态，从而避免其历史上常有的“运动”色彩？

在8月25日出席十二届全国政协委员会常务委员会第七次会议开幕会时，王岐山再次提出了反腐“三段论”，即从“不敢腐”到“不能腐”，再到“不想腐”，这是一个由治标到治本的过程。他说，经过近两年的反腐，现在“不敢腐”已经初见成效，而从“不敢”向“不能”迈进，还要靠制度创新。

但中国的第二步反腐，还走在“制度创设”的路上。四中全会能否在防止腐败上祭出“新法”，也为人期待。

高尚全在接受《中国新闻周刊》采访时，再次提到了官员财产申报制度。他说，对于制度性反腐来说，财产公示和申报仍然是被证明行之有效的制度。在去年写给中央的一封信中，他对这一制度的实施给出了具体的建议：为了减少实行的阻力，可以先在新上任的官员中施行。（记者|韩永）

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